O papel da polÃtica na regulação
29 de junho de 2012 | 14h08
Fernando Dantas
Este artigo foi publicado na AE-News Broadcast em 13/6/2012.
No momento em que o crescimento econômico decepcionante e a queda dos investimentos levam muitos analistas a recomendar que o governo retome de forma mais vigorosa a agenda de concessões de infraestrutura, a questão do funcionamento das agências reguladoras volta o foco de atenção. Como se sabe, o modelo montado no governo de Fernando Henrique Cardoso foi enfraquecido após a posse do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que via com certa desconfiança a “terceirização” de atribuições do Poder Executivo.
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Uma reflexão interessante, e até certo ponto surpreendente, sobre o tema da regulação é o capÃtulo que o economista Luiz Guilherme Schymura escreveu para um livro sobre regulação coordenado pela Escola de Direito do Rio da Fundação Getúlio Vargas (FGV). A publicação está prevista para o segundo semestre deste ano.
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Ex-presidente da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) de 2002 a 2004, Schymura, especialista em microeconomia, encarnou a visão de um técnico à frente de uma agência reguladora. Assim, seria de se esperar que defendesse o modelo que Fernando Henrique esforçou-se para implantar, no qual especialistas com mandato fixo tentam garantir em teoria uma autonomia operacional para as agências, que regulam e fiscalizam os seus respectivos mercados sem interferências do poder polÃtico.
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Schymura, porém, apresenta uma visão muito mais matizada dos desafios da regulação. O economista, hoje diretor do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da FGV, distingue dois momentos na história da regulação desde o século passado.
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O primeiro deles, muito próximo dos princÃpios do liberalismo econômico, enxerga a regulação como uma atividade destinada primordialmente a corrigir as falhas do mercado. Evidentemente, parte-se do princÃpio de que mercados são a melhor solução para equilibrar a busca do interesse individual com a promoção do bem coletivo.
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Falhas de mercado
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As principais falhas de mercado são as práticas monopolistas e oligopolistas, as “externalidades” (efeitos negativos ou positivos de determinadas transações que extravasam o âmbito dos seus participantes diretos) e a assimetria de informação (como no caso de produtos financeiros que são entendidos pelos vendedores, mas não pelos compradores).
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Em todos esses casos, a visão liberal da regulação justifica a intervenção do Estado com leis e normas, para reestabelecer as condições adequadas do funcionamento dos mercados. Assim, munido dos conhecimentos de uma ampla literatura microeconômica sobre todos esses problemas, o regulador atua como um técnico que ministra os “remédios” especÃficos para cada caso. Não há lugar aqui para qualquer mediação polÃtica.
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Schymura mostra em seu artigo, entretanto, que essa postura olÃmpica da regulação foi balançada pelos próprios avanços da ciência econômica. A partir do trabalho de George Stigler, da Universidade de Chicago, nos anos 70, a neutralidade do regulador foi colocada em xeque. Como toda regra acarreta algum tipo de transferência de renda (por exemplo, da empresa poluidora para o fabricante de equipamentos antipoluição), o regulador é vulnerável Ã
captura pelos interesses dos diferentes grupos de pressão da sociedade.
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Outro complicador para a visão neutra da regulação baseada no perfeito funcionamento dos mercados foi a crescente importância dada a objetivos como a sustentabilidade ambiental e a redução da desigualdade social.
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Todas essas questões, como escreve Schymura, fizeram com que “a redoma técnica na qual a regulação se abrigou durante décadas fosse irremediavelmente aberta para a problematização polÃtica”. Em outras palavras, se o regulador não está imune à pressão dos lobbies, e se outros grandes objetivos colocam-se lado a lado, em termos de importância, do funcionamento dos mercados, já não é possÃvel imaginar a regulação apenas como uma atividade que resolve
problemas técnicos à medida que estes vão surgindo.
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Tarifas
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No seu texto, Schymura dá vários exemplos da área de telecomunicações, que vivenciou diretamente. Ele busca mostrar que, fora da “redoma técnica”, é preciso novamente definir o que é o “interesse público” – e a resposta para esta questão vai variar de sociedade para sociedade, e deve necessariamente ser legitimada pelo poder democrático do voto.
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Para o economista, “os técnicos não estão preparados nem investidos para determinar os valores e princÃpios que nortearão a regulação no Brasil”. Ele acha que é papel do governo eleito pelo voto determinar o rumo e as diretrizes gerais da regulação, que a partir daà são implementados e têm o seu cumprimento fiscalizado pelas agências reguladoras. O economista ressalva, porém, que as agências reguladoras independentes foram importantes para atrair
investidores estrangeiros nas privatizações, especialmente a da Telebrás, num momento em que o Brasil ainda estava em processo de restauração de credibilidade.
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Um exemplo citado por Schymura de diferença de princÃpios entre paÃses, de que nenhuma teoria microeconômica pode dar conta, está na tarifação da telefonia fixa. No Brasil, sociedade que privilegia a redução da desigualdade, o preço da assinatura é baixo e cobra-se também pela quantidade de pulsos (os pobres fazem poucas ligações, usando o telefone mais para receber chamadas). Nos Estados Unidos, onde o princÃpio da eficiência econômica é muito
forte, cobra-se apenas pela assinatura (que se torna mais cara), já que o custo marginal de uma ligação telefônica é praticamente nulo.
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Banco Central
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Na conclusão do capÃtulo, e talvez na derivação mais ousada da sua defesa do papel dos poderes eleitos nas agências do Estado em sentido amplo, Schymura questiona a ideia de que o Brasil deveria caminhar para um modelo de Banco Central formalmente autônomo. Para ele, especialmente a partir da crise global, a agenda da polÃtica econômica tornou-se mais complexa e o foco principal deixou de ser a inflação, fazendo com que um trabalho conjunto do Banco Central com outras áreas do governo se torne cada vez mais necessário. Neste novo modelo, conclui Schymura, a autoridade monetária poderá ter menos autonomia.
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